实操大国财政:详解中央与地方的收支博弈

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发布时间:2018-07-05 15:39

实操大国财政:详解中央与地方的收支博弈

2018-07-05 15:10来源:格隆汇财政政策/融资/基建

原标题:实操大国财政:详解中央与地方的收支博弈

作者:魏涛

来源:太平洋证券

核心观点:

财政政策作为国家干预经济,实现宏观经济目标的工具之一,在我国熨平经济波动的过程中,一直起着举足轻重的作用。我国历来有“大财政”的说法。2017年,综合预算“四本账”,宽口径财政收入约为29.2万亿元,占GDP的比重为35.2%。若叠加未计入预算的原预算外收入,财政每年在国民收入中分配的部分占比更大。理论上财政支出较货币政策来说,作用于经济更为直接,2017年开始,在我国货币政策逐步收紧的背景下,依靠财政政策稳定经济增长的诉求也在日渐加大。

要考察财政支出的节奏,理顺财政政策对经济的影响。首先需要对我国预算管理的历史沿革有所了解。在我国,中央与地方政府都有组织财力的能力以及参与经济建设的责任。而财政收支看似比较“混乱”,实则因建国以来我国预算管理跟随经济建设的需要,不断的发生变化。从而导致中央与地方财力分配、支出方向难以理清。因此在讨论财政政策对经济的作用之前,需从更为宏观的角度厘清建国以来中央与地方财权事权的变革,这也是讨论财政政策运行的基础。

从央地财权事权划分的趋势来看,虽然地方财政支出是我国经济建设的必要环节,但有鉴于地方债务风险较大,且包括城市群建设、环境治理等未来重点关注的工程,其外溢效应明显。因此,事权与财权均有向中央集中的趋势。

2011年,随着财政部要求将按预算外资金管理的收入全部纳入预算管理。至此对预算外资金的管理算是落下帷幕。同时也形成了我们今天看到的财政预算“四本账”:公共预算收支、政府性基金预算收支、国有资本经营预算收支以及社保基金预算收支。

一般公共预算支出按对经济的影响,可划分为直接作用于经济的支出与间接作用于经济的支出。直接作用于经济的支出:政府消费及投资,即政府采购支出与基础设施建设支出部分。政府采购支出2016年在一般公共预算中占比约为13.7%左右;基础设施建设没有单独科目列示,我们从交通运输、农林水事务以及城乡社区事务等科目中抽取与基建相关的分项,合并计算2016年约占一般公共预算支出的7.8%左右。

政府采购产生的购买行为通过政府采购乘数带来国民收入和国内生产总值的变动。政府采购乘数即国民生产总值变动量与政府购买增加额之比。结合近十年来我国GDP和财政数据估算出我国政府采购乘数总体保持在2.03左右,即意味着每单位的政府支出将带来2.03倍的总支出的扩张。

间接作用于经济的财政支出中的科目分类是2007年形成的。从主要支出项目占GDP的变化情况看:近几年来,我国不断加大对民生保障方面的财政投入,公共安全、教育、文化体育与传媒、社会保障和就业、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输等支出占GDP比重持续上升。

建国以后,我国实施了四次减税改革,其中多以税制改革为主。从减税前后一年的经济变化来看,税制改革对经济确有正向效应。但以往的减税多以税制改革的形式出现,并不是完全意义的减税,且多有宽松货币政策的配合。此次大规模减税,预期将对经济产生明显的拉动作用。后续4000亿减税:1.短期内难见增值税税级简并。2.留抵税额将会在部分战略性新兴行业率先退税。3.企业所得税调降税率与个人所得税的免税额上调以及综合扣除。

基建投资支出一般分为中央本级开支及地方配套支出两个部分。其中又以地方配套资金为主。资金来源主要有五个部分:国家预算内资金、自筹资金、国内贷款、外资以及其他资金。从资金来源占比看,基建投资资金主要有:预算支出、地方发债资金配套、地方国有土地使用权出让资金配套以及地方政府银行融资配套四个部分。

2018年上半年基建投资增速下滑幅度较大,主要的原因在于:一方面基建项目批复主管部门在2017年遗留在建项目较多的情况下,压缩了基建项目的审批;另一方面基建投资资金来源受阻。

基建投资资金来源我们认为主要有三个渠道,最大的一部分来自于银行配套融资。今年3月30日,财政部刊发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号),旨在控制地方政府从银行融资,压缩地方政府债务杠杆水平,防范地方政府债务风险。因此,银行融资渠道受阻是今年基建最大的影响。基建资金来源的第二大部分为地方发债融资。一般每年财政部发布《做好地方政府债券发行工作的通知》后,地方才开启债券融资。2016年通知于1月28日发布,3月地方债发行进入高峰期。2017年通知于2月20日发布,同样地方政府在3月进入发债高峰。今年通知发布于5月4日,因此预计今年地方新增债发行将于6月进入高峰期。且剩余约8700亿置换债必须在今年8月置换结束。综上来看,下半年基金投资企稳回升可期。基建投资的第三大资金来源即土地出让金。2018年财政预算案中,国有土地出让使用权出让收入预算为5.4万亿。远高于2017年3.8万亿的预算额。甚至高于2017年的实际完成额2000亿。综合以上因素考虑,下半年基建将大概率企稳回升。

财政收支,因我国预算会计及财务会计遵循的基本准则的不同,以及在商业银行与央行开设的账户不同,而显得比较混乱。2015年10月23日,中华人民共和国财政部令第78号公布《政府会计准则——基本准则》,并首次提出政府会计。明确指定了中国的政府会计包括收付实现制的预算会计和权责发生制的财务会计。换句话说,我们每月看到的财政收入与支出数据,是应收应支数,非收付实现数。那如何考察政府的真实收支活动,我们认为应从政府的实际收支入手。

税收收入在财政收入中占比最大,因此,税收收入的时点往往会造成市场流动性的紧张。从月度财政存款及税收收入数据来看,1、4、5、7、10几个月相较其他月的缴税要多。主要因为所得税及增值税这两大税种的按季缴纳。

信贷收支表上的“财政性存款=央行资产负债表的政府存款+国库定存+待结算财政款项和财政专用基金存款”,而每月财政存款累计额则构成金融机构财政存款余额,数额与财政性存款基本相同。因此,当月财政存款应体现了财政收支的实际情况。

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